Електронний документообіг: досвід Головдержслужби України

Починаючи з 2004 року Головдержслужба України впроваджує інформаційні технології у відомчий документообіг, ставши першопрохідником у цій роботі, оскільки на той час в Україні не існувало не лише позитивного досвіду, але й будь-якої практики, яку б можна було проаналізувати та застосовувати.

Період 2004–2008 років можна охарактеризувати як поетапну розвідку електронних можливостей у сфері документообігу та поступове введення окремих елементів електронної реєстрації документів, що умовно складається з таких стадій:

1. запровадження електронних журналів реєстрації вхідних та вихідних документів,
2. створення електронних карток документів, що реєструються;
3. організація багатокористувацького доступу та підключення до системи всіх реєстраторів центрального апарату Головдержслужби, у тому числі діловодів;
4. забезпечення повноцінного електронного вмісту документів;
5. уможливлення багатопаспортної роботи (створення умов для розподіленої організації роботи кількох установ у одній системі).
6. Паралельно із цим формувалася необхідна інфраструктура: розвивався дата-центр та прокладалася локальна мережа Головдержслужби.
7. За результатами здійснення поетапних завдань у кінці 2008 року прийнято рішення про такий радикальний крок, як перехід від упровадження електронних технологій документообігу до включення в роботу системи всього персоналу з поступовою відмовою від класичного паперового документообігу та повною заміною його безпаперовим електронним.

Для реалізації такого амбітного завдання на той час уже були наявні всі об’єктивні передумови:

1. належна нормативно-правова база;
2. юридично значимий електронний цифровий підпис та можливість забезпечення ним персоналу;
3. розвинена телекомунікаційна інфраструктура;
4. політична воля керівника органу;
5. відповідні відомчі нормативи та програма впровадження електронного документообігу;
6. підходяща система забезпечення проходження електронних документів;
7. потужне технічне оснащення реєстраторів;
8. постійне навчання персоналу.
9. Нормативно-правова база

Сьогодні правовий статус безпаперового документообігу із застосуванням електронного цифрового підпису в органах влади визначається двома законами України, прийнятими 22 травня 2003 року: «Про електронні документи та електронний документообіг» № 851-ІV і «Про електронний цифровий підпис» № 852-ІV.

Питання застосування органами державної влади положень зазначених законів регламентуються постановами Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2004 року: «Про затвердження Порядку застосування електронного цифрового підпису органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями державної форми власності» № 1452 і «Про затвердження Типового порядку здійснення електронного документообігу в органах виконавчої влади» № 1453.

Незважаючи на досить солідний пакет нормативно-правових актів щодо забезпечення безпаперових процедур документообігу, головною прогалиною залишається відсутність визначених норм щодо здійснення електронного діловодства. По суті, не вистачає аналога (або суттєвого доопрацювання) Примірної інструкції з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженої відповідною постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 1997 року № 1153. Ціла низка класичних паперових процедур, визначених даною інструкцією, у разі використання електронного документообігу втрачають свою актуальність і доцільність, перетворюючись у своєрідне рудиментарне гальмо.

Наказ Держкомархівів України «Про затвердження Порядку зберігання електронних документів в архівних установах» від 25 квітня 2005 року № 49, що встановлює правила оперативного зберігання електронних документів органами державної влади, на нашу думку, має водночас позитивні й негативні риси. Позитивом і чи не найбільшим здобутком наказу є визнання можливості ведення органами влади архівів електронних документів, чого не було передбачено в жодному із зазначених вище нормативно-правових актів. Негативом є неврегульованість процедури передачі таких даних до архіву.

Крім того, досі не визначені єдині уніфіковані формати організації безпаперового обміну електронними документами, насамперед технічні формати створення електронних архівів й алгоритми генерації та підтвердження справжності (дійсності) електронних цифрових підписів. Очевидно, через те що питання перебуває на перетині компетенцій Держкомархівів та Держкомінформатизації.

Електронний цифровий підпис

Одним з перших у разі переходу до безпаперових технологій документообігу постає питання, чи буде такий документообіг юридично значимим? І якщо так, то чим забезпечуватиметься його легітимність?

Єдиним інструментом, що вирішує проблему, є електронний цифровий підпис. Із правової точки зору це різновид електронного підпису, який за юридичним статусом прирівнюється до власноручного в разі виконання технічних умов, визначених законом. З фізичної ж точки зору він являє собою унікальний електронний код, за допомогою якого підтверджується цілісність та юридична сила електронного документа, а також однозначно ідентифікується особа, яка його підписала.

Кажучи доступною мовою, електронний цифровий підпис підтверджує незмінність редакції документа, а у випадку внесення до документа навіть найнезначніших корегувань засвідчує, що даний документ уже не має юридичної сили.
Органи державної влади мають право використовувати лише електронні цифрові підписи, підтверджені сертифікатами відкритого ключа, що засвідчують належність даного підпису відповідній особі. Такі сертифікати мають право видавати тільки акредитовані центри сертифікації ключів, яких на сьогодні в Україні є дев’ять.

Телекомунікаційна інфраструктура

Говорячи про телекомунікаційну інфраструктуру, необхідно звернути увагу на дві її складові. Для впровадження внутрішнього безпаперового документообігу в органі достатньо розвиненої локальної мережі, до якої мають доступ усі його працівники. Але подальший розвиток та поширення безпаперових технологій документообігу на всю систему органів влади вимагають створення єдиної загальнодержавної мережі, яка забезпечує зовнішній обмін електронними документами між органами.
Базисом для такого розвитку може слугувати спеціальна інформаційно-телекомунікаційна система (СІТС), організована як єдина захищена мережа, що об’єднує всі робочі місця в органах державної влади та їх основні інформаційно-аналітичні системи. Застосування цієї системи вирішує одразу два завдання: цілісність загальнодержавного безпаперового електронного документообігу й захищеність інформаційного обміну. Проте, незважаючи на її наявність, сьогодні вона практично не використовується: пункти абонентського доступу є навіть не в усіх центральних органах виконавчої влади, а там де є, вони не з’єднані з локальними мережами цих органів.

Крім того, для впровадження безпаперового електронного документообігу необхідна наявність в органах державної влади систем, спроможних забезпечувати весь цикл такого документообігу. Сьогодні електронні системи з повною чи частковою автоматизацією документообігу є більш ніж у 70 органах державної влади. При цьому системи лише у 20 з них, включаючи Секретаріат Кабінету Міністрів України, вже сьогодні уможливлюють застосування повного циклу проходження електронного документа.
Окрему проблему становить використання органами державної влади різних систем електронного документообігу: «Мегаполіс: Документообіг», «Оптіма», «Євфрат: Документообіг», «Ісіда» тощо, питання налагодження взаємозв’язку між якими до кінця не вивчено.
Крім подолання загальних об’єктивних передумов кожний орган влади має провести індивідуальну роботу для вдалого переходу до безпаперового документообігу.

Політична воля керівника органу

Цей чинник є чи не найважливішим, оскільки сьогодні керівник органу або установи бере на себе всю відповідальність за реалізацію переходу до безпаперового документообігу та його результат. Без розуміння керівником усієї важливості та складності процесу, без його особистої готовності до вирішення цілої низки проблем, а також безпосередньої участі в процесі як користувача системи електронного документообігу досягнути хоча б якогось результату неможливо.

Аргументи «за» безпаперовий документообіг очевидні, адже це:

• доступність інформації, прозорість руху документів, відсутність необхідності роздруковувати та зберігати паперові копії;
• пришвидшення опрацювання документів і зменшення середньої тривалості робочого дня працівників (за досвідом Головдержслужби, середній час опрацювання одного документа та середня тривалість робочого дня персоналу скоротились упродовж 2009 року відповідно з 24 до 6 год та з 12,5 до 10,5 год;
• посилення виконавської дисципліни завдяки глобальній автоматизації процесу;
• забезпечення оперативної й одночасної колективної роботи з документами, коли один і той самий документ може опрацьовуватися синхронно кількома працівниками.

Звичайно, можна знайти й аргументи «проти» – такі як:

•  психологічний бар’єр, що виникає внаслідок відходу від класичних паперових процедур;
• юридичні суперечності, пов’язані з тимчасовим паралельним існуванням паперового та електронного документообігів;
• імовірність зниження якості документів з точки зору їх викладу.

Однак, проаналізувавши комплекс переваг і недоліків, неважко зрозуміти, що плюсів не тільки більше, вони ще й створюють значні можливості для організаційного розвитку та підвищення ефективності робочого процесу, а недоліки являють собою лише тимчасові суб’єктивні складності, які неважко подолати.

Відомчі нормативи та програма впровадження електронного документообігу

Адміністративно-управлінською основою для переходу до безпаперових технологій документообігу є пакет планових і процедурних відомчих документів:

• програма (план) переведення документообігу в електронну форму;
• порядок організації безпаперового документообігу, в тому числі: – посадові інструкції для користувачів, – інструкції з адміністрування системи;
• порядок застосування електронного цифрового підпису, яким, зокрема, регулюються: – права користувача підпису, – повноваження відповідального підрозділу з питань застосування такого підпису в органі;
• порядок вирішення питань, пов’язаних із суперечностями процедур проходження паперових та електронних документів (управління змінами).

Система забезпечення проходження електронних документів

Беручи до уваги той факт, що готовність будь-якого персоналу до роботи в безпаперовому режимі, не зважаючи на попередні підготовчі заходи, завжди залишається на недостатньому рівні, електронний документообіг доцільно впроваджувати поетапно (табл. 1). З одного боку, це дає можливість поступово відпрацювати електронні процедури до необхідного автоматизму. Проте, з іншого боку, на перших етапах доводиться дублювати роботу з документом в електронному й паперовому варіантах, що є серйозним ускладнюючим фактором.

Розглядаючи питання поступового переходу, слід визначити, які саме документи і в якій послідовності необхідно вводити до безпаперового документообігу, оскільки раціональний підхід до вирішення цього завдання є ключовим чинником його «безболісної» та «безвтратної» реалізації.
Зважаючи на досвід Головдержслужби, уведення документів у безпаперовий електронний обіг рекомендується здійснювати за певною схемою.

Саме на інформаційних документах доцільно відпрацьовувати їх низхідний рух, зокрема накладання електронних резолюцій.

З упровадженням у безпаперовий документообіг внутрішніх документів розпочинається відпрацювання процедур безпаперової підготовки й погодження електронних документів.
Постановчі документи вводяться лише після того, як процедуру низхідного руху документів доведено до рівня, за якого неможливо втратити документ через недбалість чи помилку користувача або недосконалість чи помилку системи. Під час відпрацювання елементів цього етапу рекомендується не вводити документи з терміном виконання 1–2 дні, звернення народних депутатів України, доручення Кабінету Міністрів України, листи Секретаріату Президента України тощо.
Першими вихідними документами, що створюються й погоджуються в безпаперовій формі, повинні бути ініціативні документи, тобто такі, термін підготовки яких є умовно не обмеженим.

Технічне оснащення реєстраторів

Зважаючи на той факт, що на етапі розвитку внутрішнього безпаперового документообігу в органі державної влади зовнішній (з іншими організаціями) залишається паперовим, постає питання створення потужної перехідної дільниці, на якій електронні документи перетворюватимуться на паперові, та навпаки.

Для здійснення цього перетворення необхідно забезпечити реєстраторів органу потужним комп’ютерним і сканувальним обладнанням. Перше пов’язане з навантаженням, спричиненим одночасною реєстрацію великої кількості вхідних і вихідних документів та потребою їх уведення в базу системи, а друге – з необхідністю здійснення швидкого перетворення паперових документів різних обсягів (інколи до 150 сторінок) у електронну форму.

Забезпечення персоналу юридично значимими електронними цифровими підписами

Створення повністю легітимного документообігу неможливе без стовідсоткового забезпечення персоналу особистими електронними підписами, які засвідчують правомірність кожної дії, пов’язаної з опрацюванням електронного документа. Такий підпис має обов’язково накладатися на електронні резолюції, погоджені або підписані документи.

Зрозуміло, що наявність у системі бодай однієї не підписаної електронної резолюції або одного погодження, здійсненого без застосування кодового підпису, ставить під сумнів легітимність усієї системи електронного документообігу.

Навчання персоналу

Упроваджуючи безпаперовий документообіг, необхідно відразу вирішити питання щодо проведення постійних навчань персоналу. Причому навчання слід спрямовувати не лише на доведення до працівників інформації про порядок проходження електронних документів, але й на вирішення різних системних проблем, що виявляються в процесі переходу. Крім того, під час навчань обов’язково анонсуються наступні події та нововведення, що стосуються безпаперового документообігу.

Інколи за результатами навчання доцільно проводити тестування. Це дає змогу, з одного боку, виявити прогалини, допущені в навчанні, а з іншого – стимулювати персонал до кращого освоєння процедурних документів, що регулюють електронний документообіг.

У цілому, як свідчить практика впровадження електронного документообігу в Головдержслужбі, вирішення питання його інформаційно-технічного забезпечення вимагає значно менше зусиль, ніж інші чинники, які зумовлюють успішний перехід до безпаперових технологій, і становить приблизно 10–15 % від їх сукупності. До інших чинників належать оперативність та якість розв’язання процедурних завдань, а також ефективність навчання персоналу, що набагато важче.

Резюме

Аналізуючи досвід Головного управління державної служби України, яким уперше в українській практиці – як у державному, так і в приватному секторі – реалізовано перехід до безпаперових технологій документообігу із застосуванням електронного цифрового підпису переведено 72,2 % власного документообігу в безпаперову (електронну) форму, зазначимо, що головними складностями і перешкодами на шляху до ідеального документообігу є такі:

• долати багаторічну звичку працювати з паперовими документами й освоїти новітні технології електронного документообігу, як виявилося, і психологічно, і фізично важко;
• гарантувати безвідмовну роботу всіх функціональних вузлів електронної системи неможливо (наприклад, через перебої електричного живлення);
• на глобальному рівні доведеться регулярно повертатися до питання надійності зберігання інформації й захисту її від несанкціонованого доступу, постійно підвищувати вимоги що до забезпечення захисту та застосувати нові захисні технології.

Незважаючи на ці перешкоди, запровадження безпаперових технологій документообігу лише на внутрішньому рівні вирішує декілька проблем, а саме:

• суттєвого заощадження ресурсів (кошти й час), зокрема тільки на витратних матеріалах, що супроводжують паперовий документообіг, забезпечується 50 % економії;
• об’єктивної оцінки трудозатрат кожного працівника в загальному результаті завдяки прозорості всіх процесів, пов’язаних з опрацюванням електронних документів;
• подолання комунікаційних бар’єрів унаслідок автоматизації процесу обміну документами та забезпечення їх колективного опрацювання з віддалених робочих місць;
• підвищення кваліфікації, а отже, і персональної конкурентоздатності працівника на ринку праці в умовах розвитку інформаційного суспільства після освоєння нових технологій організації робочого процесу (так, у Головдержслужбі керівниками всіх рівнів освоєно опрацювання електронних документів у режимі «Виправлення» MS Word, а працівниками – створення масової розсилки в одному документі з використанням сервісу «Злиття» MS Word, причому лише рік тому більшість керівників та працівників навіть і гадки не мали про існування цих сервісів);
• збереження «живої» інституційної пам’яті, оскільки документ зберігається в тому вигляді, у якому його сформовано (наприклад, текст MS Word), а відображення його інформації не потребує складних перетворень.

Зазираючи в майбутнє, уже сьогодні можна стверджувати: лише глобальне застосування технології електронного безпаперового документообігу, яка об’єднує в єдиній мережі органи влади, у змозі забезпечити швидкий цілісний обмін документами, що ведеться за єдиними оптимальними правилами й регламентами, об’єднує всі типи документів (у тому числі ті, що містять інформацію з обмеженим доступом), скеровується єдиною загальнодержавною довідниковою базою, актуальність якої постійно підтримується на належному рівні, та забезпечує реальні можливості для зміни філософії організації роботи органів влади внаслідок відходу від практики контролю формального виконання документів і запровадження аналізу ступеня досягнення результату та якості кінцевого продукту.

АНДРІЙ ВИШНЕВСЬКИЙ, заступник Начальника Головного управління державної служби України

МИКОЛА КУЧЕРОВ, начальник відділу проектів електронного урядування департаменту модернізації державної служби Головного управління державної служби України